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韓俊:以習近平總書記 “三農”思想為根本遵循 實施好鄉村振興戰略

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    實施鄉村振興戰略,是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局,順應億萬農民對美好生活期待,作出的重大戰略部署,是決勝全面小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務,是新時代“三農”工作的總抓手。根植于基層、形成于我國改革開放偉大實踐的習近平總書記“三農”思想,是新時代實施鄉村戰略的根本遵循。圍繞深入學習貫徹習近平總書記“三農”思想,本文對實施好鄉村振興戰略的8個重大政策問題,做了分析闡述,并對2018年中央一號文件有關方面政策部署做了梳理解讀,以期對理解新時代鄉村振興政策藍圖有所助益。

    長期以來,特別是黨的十八大以來,習近平總書記就做好“三農”工作作出一系列重要論述,提出一系列新理念新思想新戰略,形成了博大精深、內涵豐富的習近平總書記“三農”思想。習近平總書記“三農”思想,是我們黨“三農”工作理論創新的最新成果,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,是做好新時代“三農”工作的根本遵循和行動指南。本文圍繞深入學習貫徹習近平總書記“三農”思想,實施好鄉村振興戰略,闡述需要重點把握的幾個根本性、規律性、政策性問題。


一、推進農業由增產導向轉向提質導向

習近平總書記指出,加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系,推進農業由增產導向轉向提質導向,提高農業創新力、競爭力、全要素生產率,提高農業質量、效益、整體素質。

(一)我國農業轉型升級已取得明顯的進展

近年來,各地堅持以市場需求為導向,以深化農業供給側結構性改革為主線,著力調整優化農業結構,農業轉型升級取得明顯進展。2013~2017年,我國糧食連續5年穩定在12000億斤以上,肉蛋菜果魚等產量穩居世界第一,人均占有量超過世界平均水平。過去兩年累計調減籽粒玉米種植面積近5000萬畝,大豆面積增加1600萬畝。規模化養殖生豬存欄占全國生豬存欄總數的比重為62.9%,家禽存欄占比達到73.9%。綠色、生態、優質、安全的農產品生產和供給明顯增加。

(二)推動農業全面升級的任務依然艱巨

2018年中央一號文件指出,我國農產品階段性供過于求和供給不足并存,農業供給質量亟待提高。以糧食為例,糧食產需品種結構存在突出矛盾。據有關方面測算,我國目前的糧食總需求約為6.4億~6.5億噸。2013年以來,我國糧食總產量已經連續5年在6億噸以上,最高的2015年為6.2億噸。從總量看,國內糧食總供求缺口并不大。但2014~2016年,我國連續3年糧食進口量都超過1億噸,最多的2015年進口了1.25億噸。加上進口的數量,我國糧食總供給實際每年都在7億噸以上,2015年達到了7.46億噸,比總需求高出約1億噸。我國糧食供求中的突出矛盾,體現為大豆供求缺口巨大,年進口量從2000年初的2000萬噸左右,已增加到2017年的9553萬噸,糧食庫存壓力仍然較大。過去一段時間里,因未形成多元市場主體入市收購格局,每年上市的糧食高度依賴政策性收儲消納。由于政策性收儲價格高于市場價格,順價銷售和拍賣越來越困難,導致庫存倉儲能力全面吃緊,面臨“銷不動、儲不下”的困境,不僅糧食收購、保管和利息等費用不斷增加,而且倉儲建設投資、新陳價差損失、調運補貼等支出也大幅增長。2016年,中央財政對政策性糧油保管費用和利息補貼支出超過1000億元。玉米臨儲政策取消之后,糧食供需結構性矛盾主要聚焦到稻谷和小麥這兩個口糧品種上,稻谷方面的矛盾尤為突出,是下一步改革的重點和難點。從2013年到2016年稻谷庫存平均每年增加2600萬噸左右,政策性稻谷庫存壓力大。稻谷供需矛盾突出,產業鏈短、儲存期短、消費疲軟,靠擴大食用消費去庫存空間較小。

(三)農業由增產導向轉向提質導向的政策著力點

農業轉向提質導向要突出兩大重點:一是突出強基固本。我國作為一個13億多人口的大國,不能指望靠國際市場解決我們的糧食和主要農產品供給問題,必須確保中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上,我們的飯碗應該主要裝中國糧食。這在任何時候都不能含糊。糧食一時多一點、少一點是技術性問題,但糧食安全是戰略性問題,必須時刻保持戰略清醒。要牢固樹立“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全觀,深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略,嚴守耕地紅線,像保護大熊貓一樣保護耕地,全面落實永久基本農田特殊保護制度,確保谷物基本自給、口糧絕對安全。從生產者激勵來看,這方面關鍵是要讓種糧農民基本收益不受損、種糧積極性不減弱、地方抓糧積極性不放松。

二是突出提質增效。要落實高質量發展的要求,制定和實施國家質量興農戰略規劃,建立健全質量興農評價體系、政策體系、工作體系和考核體系。利用現階段國內外糧食供需關系相對寬松和庫存充裕的窗口期,積極采取糧改飼、糧豆輪作等途徑調整種植結構,對市場短缺的品種,努力擴大生產規模。擴大退耕還林還草和休耕輪作范圍,加大黑龍江水田休耕、湖南重金屬污染地區休耕治理、河北小麥季節性休耕力度,促進糧食供需結構與總量動態平衡。

農業轉向提質導向要處理好兩個關系:一是處理好政府和市場的關系。堅持市場配置農村資源要素與提高農業支持保護效率相統籌,堅持市場化改革取向與保護農民利益并重,深化農產品價格和收儲制度改革,完善農業支持保護政策。稻谷和小麥作為核心口糧,重要程度高、可替代性差、生產主體和消費主體均高度分散,推進改革應堅持穩中求進。在當前生產者補貼、收入保險等一系列配套制度尚不完備的情況下,應穩定制度框架,完善定價機制。根據市場供求關系和價格波動情況,適度調整最低收購價水平,加大價格彈性,釋放價格能漲能跌的信號,千方百計加快去庫存。必須“存量”和“增量”雙管齊下,在短期內加快消化現有庫存,通過建立長效機制逐步減少增量。加快實現去庫存由計劃思維向市場觀念的轉變,注重用經濟手段調動地方和企業消化庫存的積極性。加快構建新型農業補貼制度和支持政策。稻谷和小麥兩大口糧是糧食安全的內核,在合理調整最低收購價水平的同時,按“降多少補多少”原則給予相應補貼,穩定農民收入預期,為分步推進市場化改革創造有利條件。同時,與糧食市場化改革方向相契合,要積極運用農業保險等市場化工具,探索推進糧食完全成本和收入保險,加快構建起種糧收入安全網。

二是處理好統籌利用國際國內兩個市場兩種資源的關系。當前,我國農業貿易大國地位凸顯,已經成為全球第一大農產品進口國和第二大農產品貿易國。從2001~2017年,農產品貿易總額由279億美元增加到2013.9億美元,年均增長13.1%;農產品貿易由順差轉為逆差并持續擴大,2017年逆差規模為503.3億美元。目前,大豆、棕櫚油、食糖和棉花等產品,我國都是全球最大的買家。我國大宗農產品對外依存度屢創歷史新高,大豆的自給率已從入世初期的53%下降到目前的13%,食用植物油自給率從74%下降到36%,棉花自給率從99%下降到63%。總的看,農產品貿易的發展,有效緩解了國內農業資源環境壓力,保障了國內供應和市場平穩運行。但另一方面,我國農業貿易大國效應還未充分體現。農業基礎競爭力不足,低成本優勢逐步削弱。與美國相比,目前我國稻谷、小麥、玉米、大豆成本分別高出48%、33%、123%、114%,國內外價格倒掛成為常態。農產品貿易話語權缺失,與農業貿易大國地位不相稱。國際市場上幾乎所有的大宗農產品都已形成其定價中心。如大豆、玉米、小麥的價格主要由芝加哥期貨交易所確定,棉花價格形成于利物浦,天然橡膠定價主要以日本價格為基準等。我國期貨市場建設雖然取得了一定進展,但距離全球定價中心目標還有很長的路要走。農業“走出去”任重道遠,對外投資需要全鏈條布局。農業海外投資多數仍然沿襲傳統的“圈地”、“買地”模式,主要集中在附加值不高、技術含量低等勞動密集型行業和傳統領域,沒有從戰略上建立農產品加工、倉儲、物流和貿易一體化的全球農產品供應鏈。

下一步,需要針對“一帶一路”建設和地緣政治考慮,完善農業全球戰略布局,明確我國利用國際市場國際資源的發展方向和重點領域,統籌處理與貿易伙伴國關系,兼顧保護國內農業產業安全和農民利益,該進的要主動進,該擋的要堅決擋,該出的要盡力出,最大限度發揮農業貿易在促進農業發展、服務國家對外戰略中的作用。實施進口來源多元化戰略,合理分散進口市場風險。積極支持農業“走出去”,培育具有國際競爭力的農業企業。增強我國農產品國際貿易話語權,推動形成全球定價中心。努力擴大特色優勢農產品出口,提升本土農產品附加值和出口效益。改革完善農產品貿易管理體制,創新農業補貼方式。


二、促進小農戶和現代農業發展有機銜接

習近平總書記曾指出,土地流轉和多種形式規模經營,是發展現代農業的必由之路,也是農村改革的基本方向。2017年強調,發展多種形式適度規模經營,培育新型農業經營主體,健全農業社會化服務體系,實現小農戶與現代農業發展有機銜接。習近平總書記在2017年年底召開的中央農村工作會議上也再次強調了這個問題。這是總書記用辯證法和“兩點論”指導“三農”工作的具體體現。

這幾年,我們強調發揮適度規模經營引領作用比較多,出臺了一系列扶持新型農業經營主體的政策,這些舉措符合現代農業發展方向。但越是這個時候,越不能忽視我國小農生產這個基本面。人均一畝三分地、戶均不過十畝田的小農生產方式,是我國農業發展需要長期面對的現實。據第三次全國農業普查,到2016年底,全國小農戶數量占農業經營戶的98.1%,小農戶農業從業人員占農業從業人員總數的90%,小農戶經營耕地面積占總耕地面積超過70%,小農戶三大谷物種植面積占全國谷物總播種面積的80%。戶均經營面積除黑龍江、吉林、內蒙古、寧夏和新疆外,其他省份都在10畝以下,江蘇戶均3.8畝,廣東戶均2.6畝,浙江僅為1.3畝。四川省平均每戶地塊在10塊以上,平均每塊0.45畝,“巴掌田、雞窩地”非常普遍。目前,我國有2.3 億農戶,戶均土地經營規模7.8畝,經營耕地10畝以下的農戶2.1億戶。到2030年我國總人口預計達14.5億,彼時即使城鎮化率達到75%,仍將有3.6億人口生活在農村。按18億畝耕地不減少,農民人均5畝地,戶均也才20畝。遑論美洲、澳洲、歐洲,即使對比目前日韓約2公頃的典型東亞小農國家,也尚有差距,仍將是“超小規模”的農業經營形態。

處理好發展適度規模經營和扶持小農生產的關系,是鄉村振興的重大政策問題。要堅持家庭小農生產為基礎與多種形式適度規模經營為引領相協調,既要把定發展規模經營是農業現代化必由之路的前進方向,也要認清小規模農業經營仍是很長一段時間內我國農業基本經營形態的基本國情農情。一方面,要實施新型農業經營主體培育工程,培育發展家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體,發展多種形式適度規模經營。實踐中,各地通過發展多種形式的社會化服務,依托土地股份合作、土地托管、代耕代種等有效形式,在不打破家庭經營格局情況下,實行統種統收、統防統治甚至統銷統結,以服務規模化彌補經營細碎化的不足,實現了農業區域化布局、專業化經營、標準化生產,進而實現了基于社會化服務的節本增效、提質增效、營銷增效。另一方面,必須立足農戶家庭經營的基本面,注重發揮新型農業經營主體帶動作用,采取普惠性政策扶持措施,培育各類專業化市場化服務組織,提升小農生產經營組織化程度,改善小農戶生產設施條件,提升小農戶抗風險能力,扶持小農戶拓展增收空間,著力強化服務聯結,把小農生產引入現代農業發展軌道。


三、以綠色發展引領鄉村振興

習近平總書記指出,要推動鄉村生態振興,堅持綠色發展,加強農村突出環境問題綜合治理,扎實實施農村人居環境整治3年行動計劃,推進農村“廁所革命”,完善農村生活設施,打造農民安居樂業的美麗家園,讓良好生態成為鄉村振興支撐點。這一重大論斷為實施鄉村振興戰略指明了方向。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,落實節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,統籌山水林田湖草系統治理,嚴守生態保護紅線,以綠色發展引領鄉村振興。

(一)鄉村綠色發展有了新進展

這些年,我國大力推行綠色生產模式,堅決打好農業面源污染攻堅戰,下大力氣推進農村人居環境整治,鄉村綠色發展有了新進展。農業資源利用的強度降下來了,農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上,退耕還林還草4240萬畝,耕地輪作休耕制度試點擴大到1200萬畝。農業面源污染加重的趨勢緩下來了,全國農藥施用量實現零增長。全國測土配方施肥技術推廣應用面積16億畝次,化肥使用量接近零增長,糧菜果茶等綠色防控技術應用面積超過5億畝。畜禽糞污綜合利用率達到60%、秸稈資源綜合利用率達到82%、農膜回收率近80%。以垃圾處理、污水治理為重點的農村人居環境整治全面提速,全國73.9%的行政村對生活垃圾進行了處理。

(二)鄉村環境和生態問題仍很突出

鄉村環境和生態問題主要表現在:一是資源硬約束日益加劇。人多地少水缺是我國基本國情,耕地質量下降,黑土層變薄、土壤酸化、耕作層變淺等問題凸顯,農田灌溉水有效利用系數比發達國家平均水平低0.2,華北地下水超采嚴重。二是環境污染問題突出。工業“三廢”和城市生活等外源污染向農業農村擴散,上億畝耕地不同程度受到重金屬污染。化肥利用率不到40%,農藥利用率為35%。農村垃圾、污水處理水平較低。三是生態系統退化明顯。全國水土流失面積仍然有290多萬平方公里,草原超載過牧問題依然突出,湖泊、濕地面積萎縮,生物多樣性受到嚴重威脅,瀕危物種增多。四是體制機制尚不健全。循環農業發展激勵機制不完善,種養業發展不協調。反映水資源稀缺程度的價格機制尚未形成,農業生態補償機制尚不健全。農業污染責任主體不明確,監管機制缺失,污染成本過低。

(三)以綠色發展引領鄉村振興要突出4個重點

一是治理農業生態突出問題。要大力推行農業清潔生產方式,切實做到該減的減下來,該退的退出來,該治理的治理到位。同時,要對癥下藥、綜合施策,繼續加大對水土流失區、地下水漏斗區、土壤重金屬污染區的治理力度,分類有序退出超載過牧的邊際產能。二是加大農村生態保護和修復力度。把山水林田湖草作為一個整體來研究系統養護修復的有效措施,包括健全耕地草原森林河湖休養生息制度、進一步完善輪作休耕制度等。還要繼續把農業節水作為方向性、戰略性大事來抓,大規模實施農業節水工程,推進農業水價綜合改革,加快建立農業合理水價形成機制和節水激勵機制。三是建立健全生態效益補償機制。對于環境污染的治理,不但要堅持不欠“新賬”,還應考慮如何逐步還上“舊賬”。構建以綠色生態為導向的政策支持體系,讓保護環境不吃虧、能得到實實在在利益。四是以更大力度推動農村人居環境整治和美麗宜居鄉村建設。必須看到,在城市面貌日新月異的同時,農村環境臟亂差的面貌還沒有根本性改觀。要整合資源、鎖定目標、確定標準,力爭到2020年全面建成小康社會時,農村臟亂差的面貌得到根本改變, 給農民一個干凈整潔的生活環境。

四、煥發鄉風文明新氣象,提升農民精神風貌

習近平總書記指出,要推動鄉村文化振興,加強農村思想道德建設和公共文化建設,培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風,改善農民精神風貌,提高鄉村社會文明程度,煥發鄉村文明新氣象。總書記在黨的十九大后首次調研,就對實施鄉村振興戰略這方面的內容提出明確要求。他考察徐州市馬莊村時明確指出:實施鄉村振興戰略,不能光看農民口袋里的票子有多少,更要看農民的精神風貌怎么樣。推動農村全面進步、農民全面發展,必須堅持物質文明和精神文明一起抓,提升農民精神風貌,不斷提高鄉村社會文明程度。

在快速工業化城鎮化大潮下,農村人口流動性顯著增強,鄉土社會的血緣性和地緣性逐漸減弱,農村由“熟人社會”向“半熟人社會”加快演化。當下歷史巨變中的鄉村是“物非人更非”。一些地方鄉村文化特色逐步喪失,傳統重義輕利的鄉村道德觀念侵蝕淡化,人際關系日益功利化,人情社會商品化,維系農村社會秩序的鄉村精神逐漸解體,一定程度上造成了鄉村社會秩序的失范。一些農民社會責任、公德意識淡化,與家人感情日益淡漠,家庭觀念不斷淡化,導致不養父母、不管子女、不守婚則、不睦鄰里等有悖家庭倫理和社會公德的現象增多,家庭的穩定性不斷被削弱。封建迷信有所抬頭,陳規陋習盛行。一些地方農村紅白喜事大操大辦,攀比之風和過度消費盛行。一些地方農村結婚僅彩禮一項,少則七、八萬元,多則十幾萬元,不少家庭花空家底,到處舉債,因婚致貧。宗教活動泛自由化趨勢明顯,非法宗教活動屢禁不絕,亂建廟宇、濫塑宗教造像現象屢禁不止。在農村精神文明建設方面,缺乏一套適應農村社會結構特征、符合農民特點的有效方式、辦法和載體,隔山打牛、流于形式的問題比較突出。

鄉村是否振興,要看農民的精氣神旺不旺,看鄉風好不好,看人心齊不齊。必須以社會主義核心價值觀為引領,堅持教育引導、實踐養成、制度保障三管齊下,采取符合農村特點的有效方式,加強農村思想道德建設,加強農村公共文化建設,開展移風易俗行動,弘揚鄉村文明。傳承發展提升農村優秀傳統文化,是鄉村振興的重要課題。要加強傳統村落保護,深入挖掘農村特色文化,加強對非物質文化遺產的整理、提升展示和宣傳。


五、堅持自治、法治、德治相結合

習近平總書記指出,加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。習近平總書記強調,建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制,確保鄉村社會充滿活力、安定有序。

當前,農村經濟社會結構正在經歷深刻轉型。第一,農民流動了。2017年全國鄉村人口比2010年減少了9081萬,比2000年減少了3.127億,占全國人口的比重分別下降了8.84和22.43個百分點。大量人口向城鎮遷移,許多村莊“房堵窗、戶封門、村里見不到年輕人”,村莊空心化、農民老齡化程度加劇。青壯年勞動力外出務工,出現家庭分離,村莊空心化、“三留守”問題嚴重。有關部門的摸排數據顯示,2016年全國農村留守兒童數量約900萬人,超過90%分布在中西部省份。根據民政部摸底排查數據統計,2016年全國60周歲以上農村戶籍老年人數約1.33億人。留守老年人約1612萬人,占農村戶籍老年人口的12%,其中高齡(80歲及以上)、寡居、殘疾、患病等老年人占52.5%,約850萬人。第二,農民分化了。原來同質化的農民群體產生了明顯的職業分化、收入分化、利益分化,帶來農民意愿訴求多元化和行為方式多樣化。2016年全國第一產業從業人員為2.1億人,2016年全國第一產業從業人員為2.1億人,占總就業人員比重的27.7%,從業人員數分別比2000年和2010年減少,1.5億人和6千多萬人,相應占比分別降低22.3和9個百分點。根據2015年中國社科院開展的中國社會狀況綜合調查數據,抽樣農業戶籍人群中純務農的人員占54.8%,全職或兼業從事非農工作的人數合計達45.2%。農民全職或兼業從事的非農工作主要集中在3類職業:生產工人、運輸工人及有關人員的比例最高(38.3%),其次是商業工作人員(23%),再次是服務性工作人員(14.6%)。2016年,全國農村高收入戶(人均純收入最高的20%家庭)與低收入戶(人均純收入最低的20%家庭)家庭人均可支配收入之比高達9.46∶1。處于不同階層和群體的農民有著各自不同的利益訴求,也往往采取不同的利益表達方式,對農村社會發展和鄉村治理帶來新的挑戰。第三,農民“原子化”了。市場經濟發展激發了農戶個體發展經濟、改善生活的積極性,同時瓦解了一些傳統的經濟和社會合作機制,強化了農民個體意識,弱化了農民對村莊生產生活共同體的意識。

面對農村這些正在發生的變化,我國農村社會發展和鄉村治理在體制、機制等方面,還存在諸多的不適應,面臨一系列新的挑戰。一是一些地方農村基層黨組織軟弱渙散現象比較嚴重。有的村黨組織領導核心作用被弱化、虛化,少數農村黨組織處于軟弱渙散狀態。二是基層政府和組織的服務、組織、動員能力弱化。很多鄉鎮政府每年要簽訂多達數十份責任書,疲于應付各類考核、評比和驗收,人員編制又非常有限,導致鄉村治理投入的精力不夠。過去那種曾經非常管用有效的“一個聲音喊到底,一種政策貫到底,一套模式管到底,一種方法用到底”的治理方式,已經不適應形勢要求。三是農村集體經濟薄弱,管理權威和服務能力弱化。全國58萬多個行政村中無經營性收入的有31萬個,中西部地區一些省份空殼村比例高達80%~90%,村級組織“有心干事,無錢辦事”的困境突出,單靠政府投入明顯力不從心。“手中無米,喚雞不靈”。集體經濟組織無法滿足農民日益增長的多樣化服務需求,干部的領導力、號召力、組織動員能力弱。四是村民自治機制難以有效發揮作用,組織農民的難度不斷加大。農村的精英通過各種方式成為城市定居者,基本喪失對村莊的責任和關切。外出農民工是穿梭于城鄉間的“遷徙者”,多數時間漂泊在外,沒有時間和精力參與鄉村治理。留在農村的老人、婦女、兒童,是農村家園的守望者,然而他們參與鄉村治理和村級事務的能力卻較為有限。

總的來說,農村許多社會問題都歸結到一個“散”字。農民缺乏組織帶動和聯結,沒有凝聚力和向心力;缺少利益紐帶、情感紐帶、互助紐帶,各掃門前雪,家門外邊的事沒人牽頭、沒人關心、沒人干了。加強和創新鄉村治理,提高農民社會組織化程度至關重要。一些村子有了好的帶頭人,基層組織堅強有力,帶領農民發展經濟、建設村莊,村里的很多老大難問題都迎刃而解,村莊面貌為之大變,這方面成功典型很多。從面上看,怎么把黨支部的核心作用、自治組織的基礎作用、集體經濟組織和合作組織的紐帶作用、其他社會組織的補充作用充分發揮出來,讓農民得到各種組織的引導、教育、服務和管理,讓農村家戶聯系緊起來、守望相助興起來、干群關系親起來,需要認真研究。

鄉村作為一種低密度的聚落形式,是區別于城市聚落,承載特定文化景觀、獨特生活方式的空間載體。農村與城市過去不一樣、現在不一樣,將來也不可能一樣,不僅外在形態不一樣,社會關系、治理方式也不會完全一樣。鄉村社會與城市社會有一個顯著的不同,就是人們大多“生于斯、死于斯”,具有“熟人社會”或“半熟人社會”的特征。要采取符合農村特點的鄉村治理方式,既要注重運用現代治理理念和方式,更要注重發揮農村傳統治理資源的作用。浙江桐鄉等地經驗表明,在完善自治、加強法治的同時,制定村規民約、行業守則、職業規范等道德章程,設置道德講堂、德育基地、文化禮堂等各類載體,開展道德評議活動,提升德治水平,促進“三治”相結合,對化解社會矛盾、促進鄉村和諧可以發揮積極作用。2017年以來,浙江省平安建設信息系統受理和流轉處理的矛盾糾紛事項,95%以上在鎮村兩級得到妥善解決。

從歷史上來看,“皇權不下縣”,鄉村社會實行高度的自治,自治主體是士紳階層,他們由獲得初級科舉功名的低級士紳與告老還鄉或居家守制的高級官僚士紳組成,鄉村社會的公共事務全部由士紳動員鄉村社會的力量完成,這就是所謂的“鄉紳治村”。近年來,浙江一些地方探索借助“新鄉賢”帶動農村的資源吸納、產業發展以及公共事務的處理,以解決鄉村治理資源短缺問題。要借鑒浙江等地經驗,培育富有地方特色和時代精神的新鄉賢文化,發揮好“新鄉賢”在鄉村建設中的積極作用、在矛盾糾紛調解中的“和事佬”作用。總之,以法治“定紛止爭”、以德治“春風化雨”、以自治“消化矛盾”,以黨的領導統攬全局,加快形成自治為基、法治為本、德治為先“三治”結合的治理格局,是鄉村走向善治的必由之路。


六、不斷提升農民的

獲得感、幸福感、安全感

習近平總書記指出,要牢固樹立以人民為中心的發展思想,常懷憂民、愛民、惠民之心,采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措,解決好同老百姓生活息息相關的教育、就業、醫療衛生、社會保障、社會穩定等民生問題,使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。鄉村振興,農民是主體。必須充分尊重農民意愿,切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用,把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點,促進農民持續增收,持續縮小城鄉居民生活水平差距,讓農民成為有吸引力的職業,把鄉村建設成為幸福美麗新家園。

看農民錢袋子鼓不鼓是檢驗農民是否有獲得感的重要標志之一。黨的十八大以來,農民收入增速連年快于城鎮居民,2017年農民人均可支配收入首次突破1.3萬元,比2012年增長60.1%,年均實際增長7.86%,快于城鎮居民人均可支配收入增速1.36個百分點。城鄉居民收入相對差距持續縮小,由2012年的2.88∶1縮小到2017年的2.71∶1。農村居民恩格爾系數從2012年的37.5%下降到2017年的29.3%。受多重因素影響,當前農民增收形勢嚴峻,繼續保持較高速增長后勁不足。從農民收入增速看,農民增收已進入“減速帶”。全國農民人均可支配收入,2013年增長16%,2014年增長9.5%,2015年增長7.4%,2016年增長6.2%,2017年增長7.3%13。從農民收入結構看,由于農業生產成本提升,國際大宗農產品價格低迷,國內稻谷、小麥、玉米最低收購價政策調整,家庭經營性凈收入增長乏力,自2012年到2016年,經營性凈收入所占比重從44.6%下降到38.3%。同期,由于國內經濟換擋降速,勞動密集型產業轉型升級,去產能、去庫存、調結構涉及多個行業,農民轉移就業空間收窄,工資性收入同步降擋減力,工資性收入所占比重從43.5%下降到40.6%。財產性收入在農民可支配收入中的比重不到3%,短期內難以成為農民增收的重要來源,對此,需要高度重視。要堅持富民為本、富民為先,結合實施鄉村振興戰略,進一步研究優化政策環境,深入推進農業供給側結構性改革,充分挖掘鄉村價值,大力發展新產業新業態新模式,推進農村第一二三產業深度融合,千方百計拓展農民增收渠道,確保城鄉居民收入差距縮小的態勢不逆轉。

近年來,農村基礎設施和公共服務雖有明顯改善,提高了農民群眾的民生保障水平,但現階段城鄉差距大最直觀的依然是基礎設施差距大,城鄉發展不平衡最突出的依然是公共服務不平衡。社會保障方面的短板尤為突出。在基礎設施建設方面,水電路氣網覆蓋仍存在許多空白村,且已建成的標準較低,不能適應農民群眾提升生產生活水平的需要。在養老保險方面,目前還有1億多農村人口游離于基本養老保險之外,農村居民領取的養老金水平僅約為城鎮職工養老金平均水平的1/20。在醫療保險方面,新農合與城鎮居民醫保在待遇范圍及待遇水平上存在不小差距。在社會救助方面,截至2017年底,全國農村低保共覆蓋4047萬人。農村低保標準水平僅為城市低保平均標準的66%。在養老服務方面,農村敬老院等特困人員供養設施設備陳舊,在人員隊伍、專業服務方面存在相當差距。此外,留守兒童和婦女、老年人生活不容易,更加需要公共服務的陽光普照。

下一步,要統籌公共資源在城鄉間的均衡配置,建立全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體、均等服務的基本公共服務體系。對于農村基礎設施,不但要加大建設投入力度,還要研究如何完善管護機制,讓農村基礎設施建得好、護得好、用得久。對于農村基本公共服務,要研究怎樣提擋升級,改善服務質量,真正實現從有到好的轉變,促進城鄉基本公共服務從形式上的普惠上升到實質上的公平。繼續加大投入力度,推進新增教育、醫療衛生等社會事業經費向農村傾斜。以增強公平性和適應流動性為重點,推動社會保障制度城鄉統籌并軌,統籌城鄉社會救助體系,完善最低生活保障制度,完善養老體系。要加快農業轉移人口市民化進程,落實好戶籍制度改革措施,更好解決隨遷子女上學、社保、醫療、住房保障等實際問題,使更多的隨遷家庭融入城市生活。加大對返鄉創業農民工的政策扶持,讓他們安下心來、致富起來,使更多留守人群得到家庭團聚、親人關愛。同時,建立健全留守人員關愛服務體系,在基本生活保障、教育、就業、衛生健康、心理情感等方面及時為他們提供有效服務。


七、健全城鄉融合發展體制機制,

強化鄉村振興制度性供給

習近平總書記指出,要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃,促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。長期以來,資金、土地、人才等各種要素單向由農村流入城市、造成農村嚴重“失血”。當前,城鄉之間要素合理流動機制還存在缺陷,無論是進城還是下鄉,渠道還沒有完全打通,要素還存在不平等交換。實施振興鄉村戰略,必須圍繞強化“錢、地、人”等要素的供給,抓住關鍵環節,堅決破除一切不合時宜的體制機制障礙,推動城鄉要素自由流動、平等交換,促進公共資源城鄉均衡配置,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

第一,解決“地”的問題,關鍵是深化農村土地制度改革,建立健全土地要素城鄉平等交換機制,加快釋放農村土地制度改革的紅利。要鞏固和完善農村基本經營制度,落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策,銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策,讓農民吃上長效“定心丸”。完善農村承包地“三權分置”制度,在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下,平等保護土地經營權,發展多種形式適度規模經營。系統總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗,盡快把立得住、可復制、能推廣的經驗變為普遍實行的政策。要按照落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權的要求,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,完善農民閑置宅基地和閑置農房政策。適度放活宅基地和農民房屋使用權,不是讓城里人到農村買房置地,而是吸引資金、技術、人才等要素流向農村,使農民閑置住房成為發展鄉村旅游、養老、文化、教育等產業的有效載體。要嚴格實行土地用途管制,不得違規違法買賣宅基地,嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。實施振興鄉村戰略,必須加快破解“農村建設用地自己用不了、用不好”的困局。要更好地盤活存量土地,通過村莊整治、農村空閑、零散建設用地整理等方式節約出來的建設用地,重點支持鄉村振興。要用好增量,調整優化用地規劃和布局,將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例,用于支持農村新產業新業態發展。

第二,解決 “錢”的問題,關鍵是健全投入保障制度,創新投融資機制,加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。要建立健全實施鄉村振興戰略財政投入保障制度,公共財政更大力度向“三農”傾斜,確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應。鄉村振興,單靠各級財政投入遠遠不夠。要支持地方政府發行一般債券、鼓勵地方政府試點發行項目融資和收益自平衡的專項債券。為有效規范地方政府舉債融資,財政部明確要求:對沒有穩定經營性現金流作為還款來源或沒有合法合規抵質押物的項目,金融機構不得提供融資,嚴格按商業化原則提供融資。如何落實2018年中央一號文件的要求,在規范地方政府舉債融資行為前提下拓寬資金籌集渠道,需要作進一步研究。要堅持農村金融改革發展的正確方向,健全適合農業農村特點的農村金融體系,推動農村金融機構回歸本源,把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,更好滿足鄉村振興多樣化金融需求。2018年的中央一號文件還強調普惠金融重點要放在鄉村,就各類金融機構參與鄉村振興提出了明確要求。下一步關鍵是怎樣落實這些政策要求,需要盡快建立健全相應配套措施來約束和引導。要抓緊制定金融服務鄉村振興的指導意見,制定金融機構服務鄉村振興考核評估辦法。工商資本是推動鄉村振興的重要力量,要落實和完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免、用地等扶持政策,明確政策邊界,保護好農民利益,發揮好工商資本參與鄉村建設的積極作用。

長期以來,土地出讓收益主要是取之于鄉、用之于城,直接用于農村建設的比重很低。有關統計數據顯示,2007年以來,扣除征地和拆遷補償等支出后,土地出讓純收益用于農業農村只有30%左右,有的年份還不到20%。城市發展靠“土地財政”,鄉村振興也要借助土地之力。為此,需要創新政策機制,把土地增值收益這塊“蛋糕”切出更大一塊來用于支持脫貧攻堅和鄉村振興。2018年的中央一號文件提出,改進耕地占補平衡管理辦法,建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制,將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。這是一項很大的政策,用好這項政策,不僅能對鄉村振興提供強有力資金支持,還可起到“一石多鳥”作用。一是通過開展高標準農田建設補充的耕地,數量是看得見摸得著的,質量是實實在在的優質耕地。這項政策還可以進一步拓寬高標準農田建設的資金來源,有利于加快高標準農田建設步伐。這幾年,推進高標準農田建設,提高了耕地質量,也增加了耕地數量。據測算,“十二五”全國高標準農田建設新增耕地率接近4%,“十三五”新增耕地率略有下降,但一些地方新增補充耕地還有一定潛力。二是可以有效緩解一些地區耕地占補平衡的壓力。目前,一些省份耕地后備資源普遍匱乏,補充耕地質量不高,省域內耕地占補平衡難度很大,迫切要求拓寬補充耕地來源。三是有利于生態保護。過去把大量開墾未利用地作為補充耕地重要來源,這種方式已難以適應生態建設和保護的要求。

綜合多方因素慎重考慮,下一步將在經濟發達省份逐步停止未利用地開墾,改進耕地占補平衡管理辦法,把這方面的政策機制先建立起來。這樣做,可以緩解一些省份耕地占補平衡的壓力,可以拓寬鄉村振興籌資渠道,但要加強監管,切實保障通過高標準農田建設新增的耕地,數量是真實的,質量是可靠的,真正做到“占優補優”。建立城鄉用地增減掛鉤節余指標跨省調劑,也將有力地推進脫貧攻堅。

第三,解決“人”的問題,關鍵是暢通智力、技術、管理下鄉通道。鄉村振興要靠人才、靠資源。要著力在“引”字上做文章,抓好招才引智,促進各路人才“上山下鄉”投身鄉村振興。據農業部統計,目前全國返鄉下鄉雙創人員已有700多萬人,其中80%以上搞的是新產業、新業態、新模式。許多城市工商企業愿意到農業農村投資興業,把現代生產經營方式、新商業模式和通達的營銷網絡帶到農村。還有很多農村走出去的黨政干部、工商企業界人士、專家學者、文化人才等有造福鄉里、謀利桑梓的情懷。如果把這些城市的人才資源吸引到農村、留在農村,將對鄉村振興產生很大促進作用。要努力創造條件讓農村的產業留住人,讓農村的環境留住人。要打破城鄉人才資源雙向流動的制度藩籬,建立有效激勵機制,把有志于農業農村發展的各類人才“引回來”,讓城里想為振興鄉村出錢出力的人在農村有為有位、成就事業,讓那些想為家鄉做貢獻的各界人士能夠找到參與鄉村建設的渠道和平臺,在振興鄉村中大展身手。造就更多服務鄉村振興的人才,要在“育”字上下功夫。進一步整合資金資源,完善培訓機制和內容,大力培育新型職業農民,全面建立職業農民制度,培養一大批鄉村本土人才。要在“用”字上出實招,注重從高校畢業生、返鄉農民工、退伍軍人中選拔充實鄉村干部隊伍。


八、堅持和完善黨對“三農”工作的領導,

真正把實施鄉村振興戰略擺在優先位置

習近平總書記強調,黨管農村工作是我們的傳統,這個傳統不能丟。辦好農村的事情,實現鄉村振興,關鍵在黨。必須切實提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力,確保黨始終總攬全局、協調各方,提高新時代黨領導農村工作的能力和水平。各級黨委和政府要提高對實施鄉村振興戰略重大意義的認識,真正把實施鄉村振興戰略擺在優先位置,把實現鄉村振興作為全黨的共同意志、共同行動,做到認識統一、步調一致,把農業農村優先發展原則體現到各個方面,在干部配備上優先考慮,在要素配置上優先滿足,在資金投入上優先保障,在公共服務上優先安排,確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方,把黨管農村工作的要求落到實處,為鄉村振興提供堅強有力的政治保障。

完善黨的農村工作領導體制機制。2018年的中央一號文件提出,健全黨委統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村工作領導體制。建立實施鄉村振興戰略領導責任制,實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。黨政一把手是第一責任人,五級書記抓鄉村振興。縣委書記要下大力氣抓好“三農”工作,當好鄉村振興的“一線總指揮”。要加強各級黨委農村工作部門建設,充分發揮其在鄉村振興中決策參謀、調查研究、政策指導、推動落實、督導檢查等方面的作用。各省(自治區、直轄市)黨委和政府每年要向黨中央國務院報告推進實施鄉村振興戰略進展情況。建立市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略的實績考核制度,將考核結果作為選拔任用領導干部的重要依據。

加強“三農”工作隊伍建設。2018年的中央一號文件提出,把懂農業、愛農村、愛農民作為基本要求,加強“三農”工作干部隊伍培養、配備、管理、使用。扎實推進抓黨建促鄉村振興,建立選派第一書記工作長效機制,全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村黨組織派出第一書記。把到農村一線工作鍛煉作為培養干部的重要途徑,注重提拔使用實績優秀的干部,形成人才向農村基層一線流動的用人導向。

強化鄉村振興規劃引領和法治保障。現階段我國農村形態格局正在快速演變分化,處于大調整、大變動的時期。隨著經濟社會發展,一些自然村落會集聚更多人口,一些自然村落會逐步消亡。要科學把握鄉村的差異性和發展走勢分化特征,要做到規劃先行,對于哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大,都要經過科學論證,做到分類指導、因村制宜、精準施策,彰顯地方特色和鄉村特點。要防止違背農民意愿,把城市建設的做法照搬照抄到農村,大搞合村并組、撤村并居、集中上樓,打亂傳統村莊邊界,使村民共同生產、共同生活、共同組織的基礎逐漸喪失,造成基層政權、基層組織離農民越來越遠,侵蝕村民自治基礎。要完善規劃體制,通盤考慮城鄉發展規劃編制,一體設計,多規合一,切實解決規劃上城鄉脫節的問題。強化鄉村振興法治保障,把行之有效的鄉村振興政策法定化,充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用。實施鄉村振興戰略,我們有習近平總書記把舵定向,有黨的領導的政治優勢,有社會主義的制度優勢,有億萬農民的創造精神,有強大的經濟實力支撐,有歷史悠久的農耕文明,有旺盛的市場需求。我們堅信,只要我們充分調動億萬農民的積極性、主動性、創造性,咬定目標,苦干實干,久久為功,我們完全有條件、有能力把鄉村振興這個重大戰略實施好,實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興,譜寫好中華民族偉大復興的“三農”新篇章。


作者:韓俊(作者系中央農村工作領導小組辦公室副主任)

原文刊發:《管理世界》雜志2018年第8期。

來源:呼和浩特科技特派員網 更新日期:2018/8/14

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